油耗积分和新能源汽车积分宜分开实施

　　编前：日前，乘用车平均燃料消耗量和新能源汽车积分这两项政策是合并实施还是分开管理，在业界引起广泛讨论，可谓各执一词、众说纷纭。继国家发改委进行碳配额征求意见后，近日工信部也公开征求《企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法》的意见，将两项政策如何实施的讨论带入了新一轮的观点交锋期。本期能源与交通创新中心两位专家再度对这一话题亮出了自己的观点。

　　当前，中国汽车行业面临着减少对化石能源的依赖、温室气体与污染物减排控制、自主品牌核心竞争力提升等多方面挑战。为此，国家在《节能及新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》中，把发展节能汽车与新能源汽车作为实现行业节能减排及自主创新与转型的两大战略武器。

　　降低油耗与发展新能源汽车目标需兼顾

　　燃料消耗量标准与管理是各国实现汽车节能降耗与技术升级的有效手段。为加速乘用车行业节能减排，中国制定了2020年5L/100km与2025年4L/100km的油耗目标，要求企业年均能耗下降6～9个百分点，这一目标极具挑战性。2016年起，中国开始实施第四阶段油耗标准，国家规定新能源汽车可通过产量倍数及零能耗优惠核算并入企业油耗计算，类似美国的新能源汽车超级积分（NEVSuperCredit）。这样既能降低节能目标的难度，又可推动新能源汽车发展。为了提高企业达标的灵活性，国家过去三年一直在推动油耗积分交易与奖惩机制的落地，但鉴于中国汽车业组织结构复杂以及多方利益的博弈，企业间积分交易规则尚未明确，违规惩罚手段也迟迟未出台。由于缺乏奖惩措施，企业应用节能技术的动力降低，近两年实际燃料消耗量下降速度趋缓，部分自主品牌企业甚至因SUV销量大增，导致整备质量增加，油耗水平不降反升，不利于国家油耗目标的实现。

　　同时，由于新能源汽车在使用阶段可实现零排放，被国家视为战略性新兴产业之一，也成为各城市控制污染物的核心手段。如今，中国已成为全球最大的电动汽车市场，国家还提出了2020年500万辆保有量与200万辆的产能目标。随着2016年起补贴开始正式进入退坡阶段，目前新能源汽车积分管理与交易机制被认为是后补贴时代促进新能源汽车创新技术应用与市场推广最有效的政策工具。

　　总之，要实现降低油耗与发展新能源汽车双重战略目标，需要两手一起抓，而油耗积分与新能源汽车积分机制是两个有效的政策补充工具。

　　油耗积分、新能源汽车积分与碳配额机制的异同

　　由工信部牵头管理的油耗积分机制，最初是为了推动传统燃油汽车节能技术升级，增加企业达标的灵活性而提出，它是基于现有的燃料消耗量标准体系所提出的管理办法。总的来说，它合规对象与目标明确、计算方法确定，企业也积累了一定的技术储备，实施起来风险小，在中期内可助力实现降低油耗，减少温室气体排放目标。

　　新能源汽车积分机制，是受美国加州零排放汽车积分（ZEV）法规启示，希望在中国推动新能源汽车创新技术及产业发展的一套新的政策方案。它依赖于新能源汽车技术发展与市场渗透度，有一定的不确定性，但从中长期来看，是汽车产品完全脱离汽柴油等化石燃料、实现污染物与温室气体减排的有效手段。

　　两者均需由政府设立强制目标、实施细则、监管与惩罚机制，来确保政策实施；企业作为合规对象，需通过提升现有技术或开发新技术，抑或是购买市场积分来达到强制合规要求；而积分交易平台则根据政府要求，依托市场，灵活交易。

　　日前，国家发改委出台了《新能源汽车碳配额管理办法》征求意见稿，以《碳排放权交易管理条例》为法律依据，解决了“身份”问题，把“新能源汽车积分”换成了“碳配额”的概念。

　　总的来说，油耗积分是以企业油耗降低量为单位引申的概念；而新能源汽车积分是根据新能源汽车技术、类型与零排放里程而定义，“积分”真正含义与内在价值才是机制的核心，年度目标、交易机制与奖惩监督等实施细则才是关键，也是新能源积分政策制定者需认真思考的问题。

　　油耗积分与新能源汽车积分合并或分开实施各有利弊

　　在国家发改委进行碳配额征求意见之前后，工信部也于近日公布了《企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法》（征求意见稿）。油耗标准是影响汽车产业发展的关键性政策，同样，新能源汽车积分政策或将成为下一个对产业起到方向性、决定性的措施，两个机制无论是合并还是分开实施与管理，都各有利弊。

　　1. 两政策分开实施的利弊

　　从分开实施角度看，油耗积分机制与新能源汽车积分机制有各自的强制目标、计算方法、达标要求、交易规则及独立的惩罚机制。在现有油耗核算中，新能源汽车可获得产量倍数以及零能耗优惠，油耗积分可以在企业间交易，但新能源汽车积分不可跨界来抵消企业不达标的油耗负积分。新能源汽车积分交易作为独立的机制，使企业通过市场购买积分或接受惩罚，与油耗积分没有关联。传统汽车企业需要对两个机制进行合规，而规模以上的新能源汽车生产企业一般来说均可以获益。

　　分开实施的好处一是有利于节能技术的升级应用，真正达到油耗目标；二是有利于促进新能源汽车企业加大投入实现创新技术突破，获得收益；三是油耗与新能源汽车目标清晰明确，合规主体对各机制合规要求与不合规成本很清晰，有利于调动企业积极性，特别是优秀企业；四是有利于积分核算、监管和处罚，减少企业“钻空子”和其他不确定性风险；五是有利于实施效果跟踪、评估和预判，找到症结所在并及时调整与修正。其弊端在于前期准备工作比较多，需要更多部门协调，提前构建法律基础工作和单独的管理体系。此外，企业可能会面对两个或者两个以上的主管部门，增加了一定负担。

　　2. 两政策合并实施的利弊

　　从合并实施角度看，它把新能源汽车积分融合到现有的油耗积分机制中，两机制虽然有各自的独立目标、计算方法、达标要求，但积分交易规则与惩罚机制将进一步融合。汽车企业只需要对融合机制进行合规，面对一个政府主管部门。融合实施的关键是两类积分价值如何定义、如何交换等，毕竟它们在本质上是两套不同的体系，含义也不同。

　　合并实施的优势一是有利于国内新能源汽车企业的成长；二是沿袭工信部单一主管，减少部门间协调和沟通的复杂性；三是企业只需要面对一套管理办法，执行起来相对简便。不过，由于新能源汽车除计入油耗优惠核算外，其积分还可以二次补偿油耗负积分，将稀释油耗目标，不利于节能技术升级应用。此外，油耗与新能源汽车积分交换复杂，增大了科学设计油耗与新能源汽车比例的难度；两政策目标不一致，不利于企业制定中长期发展战略与配套技术方案。同时，合并实施有可能助长企业欺骗获取积分与虚假交易行为，一定程度上保护了油耗不达标企业的利益，增加了目标实施的不确定性及政府监管难度。

　　3. 现阶段两机制分开实施更有利于实现目标

　　以笔者之见，油耗积分与新能源汽车积分机制分开实施管理对油耗目标与新能源目标的实现更加有利，因为其目标清晰明确，积分计算与合规要求以及惩罚机制更清晰，能有效防止企业“钻空子”，做到推优淘劣。而合并实施虽然可沿袭现有的统一管理体系，但可能会由于目标混淆，增大了政策科学设计、监管等各方面难度，而达不到油耗与新能源汽车预设目标。因此，笔者建议，在现阶段两个积分机制进行分目标单独实施管理。等到经过几年发展，两项政策机制、企业技术储备与市场接受度等各方面因素逐渐完善成熟，可考虑进一步简化管理，增加企业达标的灵活性，适度进行两机制的融合。

　　对两机制分开实施管理的建议

　　对于油耗积分与新能源汽车积分机制分开实施管理，笔者还有几点建议。

　　第一，要逐步减少油耗机制中新能源汽车的产量倍数与能耗优惠核算，最终实现新能源汽车与传统汽车产量均等对待。在能量消耗上，应以全生命周期理论为原则，按实际情况折算，让国家燃料消耗量目标更加清晰与明确。

　　第二，从法律依据和管理成本上考虑，新能源汽车积分交易可依托碳交易管理系统，但应该是一个独立体系，不受碳配额制约，建议由国家和地方碳权或排污权交易所、交易中心管理。

　　第三，新能源汽车积分的定义与定价是关键，不能简单地以碳价为基准。新能源汽车积分与碳配额在本质上存在很大差异，新能源汽车积分应根据汽车产品类型而确定，需要建立健全碳配额指标与新能源汽车积分的对应关系。国家发改委文件提及的“新能源汽车碳配额”虽根据减碳量来定义，但并没有明确与新能源汽车积分的关系。

　　第四，新能源汽车积分应回归零排放的本质与定义。笔者认为，积分定价还应考虑以下内容：一是减碳量；二是常规污染物减排量，包括CO（一氧化碳）、NOx（氮氧化物）、HC（碳氢化合物）、PM2.5、PM10、炭黑等；三是对健康的影响；四是新能源汽车研发成本；五是新能源车企新建成本。新能源汽车积分价格将决定新能源汽车交易的有效性与持续性。

　　总之，任何新政策方案的出台不能闭门造车，要广泛且公开征求利益相关方意见，包括政府主管部门、行业专家、智库和汽车企业的意见，进行深入地科学评估与模拟，以国家节能减排为根本利益，坚持油耗目标与新能源汽车目标并重，不可顾此失彼。

　　（作者安锋系能源与交通创新中心创始人兼执行主任，康利平系能源与交通创新中心清洁交通项目经理）